REFORMAS TRIBUTARIAS INSTRUMENTOS DE POLITICA PUBLICA:
COLOMBIA - MEXICO - GUATEMALA
TAX REFORMS PUBLIC POLICY INSTRUMENTS: COLOMBIA - MEXICO - GUATEMALA
Articulo de revision
Alexis Palacios Arrieta*
Pedro José Arrieta Melendrez*
Rubén Antonio Gonzalez Franco®
Resumen: En este articulo se presentan los resultados de una investigacion orientada en
analizar las reformas tributarias como instrumentos de politicas publicas en Colombia,
México y Guatemala. Para ello se utilizo la revision documental bibliografica, aplicando la
metodologia de la hermenéutica. Encontrando que, en estos paises, uno de los instrumentos
de politica publica son los impuestos, vinculados a las herramientas de politicas economicas.
Por tanto, las reformas de la estructura impositiva en estos tres paises, es un requerimiento
planteado desde una politica publica. De alli que, tanto en Colombia, como en México y
Guatemala, reformar los tributos, lleva implicito la modificacion de los sistemas impositivos;
lo anterior en consonancia con los preceptos de politica fiscal, en donde, el afan de una
recaudacion cortoplacista, por parte de los gobiernos, hace que sus instrumentos, estén
encaminados al aumento de la tasa impositiva, aumento de la base gravable, la eficacia
recaudatoria; sin embargo, en ese juego de afanes son unos pocos los que quedan mal parado
frente a ello; por lo anterior se hace imperioso entender que las MIPYMES de estos paises
necesitan sistemas tributarios que se ajusten a sus condiciones economicas y les permita su
madurez empresarial.
Palabras clave: Reformas tributarias, ingresos, requerimientos sociales, politicas publicas.
Abstract: This article presents the results of an investigation focused on analyzing tax
reforms as public policy instruments in Colombia, Mexico and Guatemala. For this, the
bibliographic documentary review was used, applying the hermeneutic methodology.
Finding that, in these countries, one of the public policy instruments is taxes, linked to
economic policy tools. Therefore, the reforms of the tax structure in these three countries is
a requirement raised from a public policy. Hence, in Colombia, as well as in Mexico and
Guatemala, reforming taxes implies the modification of tax systems; the aforementioned in
+ Magister en Administracién de empresas e Innovacién, Especialista en Revisoria Fiscal y auditoria externa,
Contador Publico y Economista; Profesor Investigador de la Facultad de Administracién y Negocios de la
Universidad Simon Bolivar. Barranquilla~Colombia. Correo-e: apalacios@unisimonbolivar.edu.co
5 Magister en Derecho Tributario; Profesor de la Corporacién Universitaria Latinoamericana:
pjarrietam@cul.edu.co
° Doctor en estudios Fiscales, Magister en auditoria, Licenciado en Contaduria Publica; Coordinador del
Doctorado en Estudios Fiscales; afranco2326@gmail.com
Recibido para publicacién el 19 de junio de 2024 70
Aceptado para publicaci6n el 05 de septiembre de 2024
accordance with the precepts of fiscal policy, where the eagerness of a short-term tax
collection, by the governments, means that its instruments are aimed at increasing the tax
rate, increasing the taxable base, the collection efficiency ; However, in this game of
endeavors, a few are poorly placed in front of it; Therefore, it is imperative to understand that
the MSMEs in these countries need tax systems that adjust to their economic conditions and
allow them to become mature.
Keywords: Tax reforms, income, social requirements, public policies.
Introduccion
En el ambito disciplinario de la Ciencia Politica, el Estado constituye el objeto de estudio
privilegiado de ésta. Junto con el poder, desde los tiempos antiguos la reflexion sobre la
organizacion politica de la sociedad se ha centrado en alguno o en ambos conceptos poder y
Estado. Para una mejor delimitacion del concepto, conviene destacar que por Estado se hace
referencia a la comunidad politica, es decir a aquella organizacion que tiene que ver con
intereses colectivos, a diferencia de otras organizaciones sociales que existen desde las
primeras comunidades primitivas como la familia (Gomez, 2015, p.35).
La obligatoriedad de los Estados en materia social, los lleva a estar en constante
busqueda de la obtencion de ingresos para poder cumplir con cada una de esas necesidades,
es por ello que a través del tiempo han desarrollado instrumentos que les permitan la
captacion de dichos recursos economicos, y por ende cumplir con los requerimientos sociales
basicos. En este sentido, los gobiernos deben tener una planeacion clara de cada una de sus
actividades, lo cual indica que deben existir programas adecuados que permitan atender las
necesidades sociales, pero ademas la manera en que esos programas seran ejecutados; un
andamiaje que implica estructuras fisicas (bienes y servicios publicos) de calidad y talento
humano (burocracia) id6neo para asi colocar en marcha todo lo planificado.
Entendiendo que las politicas publicas son utilizadas para materializar los planes de
gobierno y que para ello es necesario todo un montaje estructural, donde debe existir una
definicion clara de cada politica, actores y redes que confluyen en torno a unas problematicas
sociales, politicas o econdmicas, lo que lleva al planteamiento de una agenda e instrumentos
que la materialicen y el respectivo analisis de dichas politicas, determinado asi el grado de
gobernanza o de legitimidad del mismo gobierno.
Por otro lado, es importante entender a la gobernabilidad con el sentido democrata
de los Estados. Jiménez & Ramirez (2008) afirman: “Un elemento central de la construccion
del concepto de Gobernabilidad y de sus usos, dadas sus aplicaciones posteriores en los
ambitos politicos y administrativos, esta dada por la relacion que sostiene con la democracia”
(p. 109). Un estado garante, socialmente hablando se hace sostenible si se tiene un alto grado
de confianza en sus instituciones, es aqui donde la participacion social juega un papel
preponderante, siempre y cuando se sienta participe de las decisiones del gobierno.
En este sentido, los gobiernos tienen diferentes instrumentos de politicas publicas,
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que les permita poner a rodar toda la intension plasmada en sus planes de gobierno,
caracteristicas que se convierten en indispensables dentro de todo el proceso, pues de ello
depende que se logre concretar en hechos todas las ideas previamente concretadas; lo
anterior, reflejara en ultimas el grado de gobernanza. Bajo esta premisa, la politica fiscal hace
parte de la politica econdmica de los Estados, cuyo objetivo principal es suplir las
necesidades basicas insatisfechas de la poblacion y, para ello, uno de los instrumentos que
permite llegar a cumplir con esta finalidad son las reformas fiscales.
Es aqui cuando los impuestos entran a jugar un papel importante, pues es de estos
que se logra gran parte de los ingresos que necesita el estado para poner a rodar sus politicas
publicas; cada gobierno tiene instrumentos que previa planeacion les permite lograr los
objetivos planteados, es por ello que elaboran reformas que les permita ajustar sus planes
relacionados con la obtencion de recursos econdmicos, lo que se conoce entonces como
reformas tributarias. Con referencia a ello, Gonzales & Calderon (2002) afirman que:
En la década de los noventa, con la apertura economica en paises latinoamericanos,
los ingresos tributarios se vieron reducidos drasticamente debido a la disminucion
de los gravamenes arancelarios, por tanto, fue necesario introducir nuevas reformas
que permitieran incrementar el recaudo. Los ingresos tributarios sufrieron una
importante transformacion durante este periodo; las reformas tributarias, casi una al
afio durante la ultima década, se convirtieron en una respuesta reactiva al aumento
del gasto estatal, con las cuales se enfrentaba la situacion deficitaria del momento,
ya que el gasto, particularmente del gobierno central, ha venido creciendo
excesivamente, pero no se puede asegurar que ninguna de las reformas tributarias
haya contribuido a dar soluciones estructurales al creciente déficit del Gobierno
Central. (p.3)
Reformar los tributos implica la modificacion del andamiaje impositivo de los
paises, llamese imposicion a las personas naturales 0 juridicas, con el objetivo fundamental
de afectar el recaudo de dineros que via impuestos directos 0 indirectos recibe el estado, con
el propdsito de aumentar los ingresos.
Es lo expresado en los parrafos anteriores, lo que motiva la realizacion de este
estudio, lo cual implica analizar _las reformas tributarias como instrumentos de politica
publica: Colombia — México — Guatemala, para lo cual se establece la hermenéutica,
sustentada en la revision documental bibliografica, para su interpretacion por parte del
investigador.
Descripcion del Método
Revision bibliografica
De acuerdo a Gomez et al (2014), la revision bibliografica constituye una etapa
fundamental de todo proyecto de investigacion, y debe garantizar la obtencion de la
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informacion mas relevante en el campo de estudio, de un universo de documentos que puede
ser muy extenso. A este respecto, Grondin (2014), sefiala que, dentro de la revision de
documentos para la obtencion de informacion, se encuentra la metodologia de la
hermenéutica, entendida como el arte de la interpretacion para llevar a una comprension. Asi
con la hermenéutica, se busco interpretar los documentos y textos consultados, a fin de
generar una comprension a la luz de un contexto tematico relacionado con las reformas
tributarias, como instrumentos de politica publica en tres paises.
Comentarios Finales
Resumen de resultados
E| interés del presente trabajo investigativo fue analizar las reformas tributarias como
politica publica en tres paises a saber Colombia, México y Guatemala. En este sentido los
resultados incluyen la revision documental bibliografica, mediante el proceso de
interpretacion, encontrando que los gobiernos deben mostrar resultados en torno a su politica
publica, entonces saber llegar a los diferentes actores es una accion preponderante, pues son
los actores politicos y sociales quienes en definitiva determinan el éxito o el fracaso de las
politicas de gobierno.
De esta forma, un tipo de herramienta o instrumentos de politicas son los impuestos,
asociados a la clasificacion general de instrumento de politicas econdmicas; estos
instrumentos son de vital importancia para los gobiernos. De alli que, reformar la estructura
impositiva de los paises se hace imperante debido a la necesidad de poner a funcionar las
politicas publicas; sin embargo, el estudio va mas alla de la implementacion de dichas
politicas, el solo hecho de saber que la afectacion puede recaer sobre un grupo de empresas
en especifico, debe ser atendido por el gobierno como de suma importancia, debido a que
esta de por medio el ciclo de vida de las empresas, mas especificamente las MIPYMES.
En este sentido, se estructuro que cuando la empresa esta en el proceso de financieramente
excelente y este en la fase de introduccion en el mercado, requiere de una estrategia de
penetracion del mercado, por lo tanto, esta en la necesidad de aumentar el capital de trabajo,
establecer convenios con proveedores para alargar tiempo de pagos, disminuir los precios de
los productos. Asi mismo, cuando esta en la fase de crecimiento, requiere mantener al
minimo el capital de trabajo, diversificar sus proveedores, regular los precios de productos
segun el mercado. Por otro lado, si esta en la etapa de Madurez, presenta unos ingresos
solidos que permite maniobrar con el capital de trabajo, se deben estabilizar los proveedores
y aumentar los precios de sus productos, para la etapa declive, se requiere generar procesos
de innovacion ameritando aumentar el capital de trabajo, renegociacion con los convenios
con proveedores para alargar tiempo de pagos y disminucion de los precios de sus productos.
(Gonzalez-Diaz & Becerra, 2015, p.9)
Lo anterior descubre un aspecto muy importante, el ciclo de vida de las empresas esta
ligado a la capacidad financiera de las mismas, tal como se evidencia en cada una de las fases
de dicho ciclo; por tanto, las compafiias deben garantizar a través del tiempo una
sostenibilidad econdmica que les permita la continuidad en el mercado, razon por la cual, las
altas tasas efectivas de tributacion hacen que disminuyan las probabilidades de permanecer
activas, pues son afectadas financieramente desde el inicio de su ciclo.
En este sentido, la toma de decisiones gerenciales en las organizaciones, se ve afectada
en gran medida por factores que dificilmente se pueden controlar. Palacios, Ruz, Villa, &
Salazar (2016) afirman:
En este contexto, la organizacion deberia analizar los datos de sus diferentes fuentes
tanto para evaluar el desempeiio frente a los planes, objetivos y otras metas definidas,
como para identificar areas de mejora incluyendo posibles beneficios para las partes
interesadas. Las decisiones basadas en hechos requieren acciones eficaces y eficientes
tales como: métodos de andlisis validos, técnicas estadisticas apropiadas, tomar
decisiones y llevar a cabo acciones. (p.168)
Para lo el logro de ello es necesario contar con sistemas tributarios que permitan a las
organizaciones realizar una planeacion sin tener que estar tomando el factor impositivo como
una caracteristica de incertidumbre financiera, y por el contrario ser la garantia de apoyo al
crecimiento financiero de las organizaciones.
En el caso de Colombia, México y Guatemala, reformar los tributos implica la
modificacion del andamiaje impositivo de dichos paises, llamese imposicion a las personas
naturales o juridicas, con el objetivo fundamental de afectar el recaudo de dineros, que via
impuestos directos o indirectos reciben los Estados, con el propdsito de aumentar los
ingresos.
Bajo lo planteado, los resultados muestran que el sistema tributario colombiano no es
distinto al de la mayoria de paises de América Latina, las dificultades de los gobiernos,
acrecentadas por el déficit tributario no dejan margen de maniobra. Al respecto, Vergara,
(2005, p. 21), afirma que, los déficits fiscales de América Latina, durante los afios noventa,
fueron el resultado de rigideces tributarias, rapido y desordenados procesos de
descentralizacion fiscal y problemas de "caja" debido a la transicion pensional del régimen
de prima media hacia los sistemas de capitalizacion individual. En Argentina, Brasil y
Colombia todos estos problemas fueron particularmente agudos.
Es aqui donde se entra a cuestionar las reformas tributarias y la eficacia de las mismas,
en unos gobiernos que utilizan este instrumento de politica fiscal como un salvavidas a la
agudeza de sus crisis. Los gobiernos buscan el aumento de sus ingresos fiscales via reformas
tributarias, ajustando tasas impositivas, bases y contribuyentes del impuesto, sin embargo, es
notorio la disparidad en la distribucion de los mismos y la afectacion grupos especificos de
contribuyentes.
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Otra fuente de variacion en los ingresos publico proviene de la estructura tributaria
propiamente dicha; pero, curiosamente, el nivel total de tributacion de las grandes economias
de América Latina no difiere mucho del 20% del PIB (excluyendo la contribucion a la
seguridad social). Existen dos notorias excepciones: México, con un nivel bajo de tributacion
de solo 12% del PIB. y Brasil, con un elevado nivel del 25,6% del PIB. (Vergara, 2005 p.24)
En este mismo orden de ideas, al igual que los demas paises de América Latina y el
Caribe, el sistema tributario mexicano esta diseiiado como un instrumento de politica fiscal
que permita a los estados obtener los ingresos necesarios que les permita un desarrollo
armonico al momento de soportar el gasto publico.
La politica fiscal es una rama de la politica econdmica que configura el presupuesto
del Estado y sus componentes (gasto publico e impuestos) como variables de control para
asegurar y mantener la estabilidad econdmica, amortiguando las variaciones de los ciclos
economicos, y contribuyendo a mantener una economia creciente. (De la Federacion, 2016,
p.6)
El sistema tributario, en México, permite que la recaudacién de ingresos via
impuestos, lo que permite a los estados mantener el equilibrio necesario para que los actores
(sociedad e individuos) puedan desarrollarse armonicamente, pues en el estado se centra el
control de los bienes publicos, lo cual genera un gasto exclusivo, con fundamento a ello, es
su funcion garantizar el buen manejo de los recursos publicos. Torres & Gonzalez (2012)
afirman:
La obligacion de contribuir para los gastos ptiblicos, se inicia con la inscripcion en el
Registro Federal de Contribuyentes (RFC) al tener una actividad licita que nos genere
ingresos. En este caso solo estudiaremos el ISR que en su ley (LISR) nos presenta una
estructura por titulos, siendo los mas consultados: Titulo I Disposiciones Generales Titulo II
Personas Morales Titulo III Personas Morales no Contribuyentes. Titulo IV Personas Fisicas.
(p.48). Con esta estructura se da paso al proceso de recaudo de los tributos base fundamental
en la aplicacion del recaudo tributario via ingresos del mismo orden.
En el caso de Guatemala, la politica fiscal esta disefiada para el estudio entre otros de
los ingresos del Estado, gasto publico y deuda publica, en ese orden de ideas la estructura
tributaria busca abarcar cada uno de estos topicos. “El pacto fiscal consagra varios
compromisos distribuidos en el balance fiscal, ingresos del estado, administracion tributaria,
gasto publico, deuda publica, patrimonio publico, evaluacion y control y descentralizacion
fiscal” (Schenone & De la Torre, 2005, p.158). Con esto se garantiza que los ingresos
tributarios puedan recaudarse sin contratiempos, pero ademas todo lo que tiene que ver con
el proceso de politica publica, enfocado a la distribucion de los ingresos, via gasto publico y
el manejo eficiente de los mismos.
Conclusiones
Los resultados obtenidos mediante la hermenéutica, muestran la importancia de
estudiar y analizar las reformas tributarias en los paises de la América Latina y el Caribe. Se
evidencia, que las politicas publicas son parte integrante del desarrollo de los planes de
gobierno, en ella intervienen una serie de componentes que la hacen integrante a un sistema-
Asimismo, en este estudio se identificaron aquellas caracteristicas especiales que no
permitieran desarrollar las variables de estudio, en el entendido de que los Estados a través
de los gobiernos y estos por el intermedio de las politicas publicas, pudieran colocar en
marcha la complejidad de dichos componentes.
Por tanto, al identificar las variables se acot6 en la de instrumentos econdmicos como
componente fundamental en una accion de politica publica, sin desconocer la importancia de
los instrumentos de politicas; sin embargo, a lo largo del estudio el enfoque econdmico fue
estudiado en primera instancia, por considerar que los recursos financieros son base
importante para la puesta en marcha de dichas politicas.
Es indispensable que, los gobiernos diseiien estrategias para lograr el incremento de los
ingresos, y que estos permitan cubrir el creciente gasto publico; segun Gonzalez y Calderon
(2002, p.2) desde comienzos de los ochenta, la evolucion de los ingresos tributarios no fue
compatible con el dramatico incremento del gasto publico. Sin embargo, con la reforma
tributaria, Ley 75 de 1986, los ingresos tributarios comenzaron a incrementarse,
principalmente por los esfuerzos para recuperar el recaudo por concepto del impuesto de
renta.
Esa necesidad de los gobiernos de mantener los ingresos suficientes para cubrir los
requerimientos de gasto los lleva a generar modificaciones estructurales que les permita
captar dichos recursos, tal como lo esboza (Gonzales y Corredor, 2016, p.1) La caida del
precio de los hidrocarburos puso en evidencia la fragilidad de la economia colombiana y el
impacto de la enfermedad holandesa se empezo a sentir. Las finanzas publicas se debilitaron
y el gobierno juzgo necesario llevar al Congreso una nueva reforma tributaria. Con ese fin
nombro una Comision de Expertos que hiciera recomendaciones sobre las caracteristicas de
la reforma.
De esta manera, se puede determinar que dentro de los aspectos econdmicos y como
instrumento o herramienta de politica fiscal econodmica cada gobierno disefia una politica que
le permita la obtencion de los ingresos, el gobierno de Colombia no es la excepcion, tal como
lo muestra (Molina y Gomez, 2005, p.2). En Colombia se hicieron 23 reformas tributarias en
los 29 aiios transcurridos entre 1973 y 2002. La mayoria buscaba aumentar el recaudo para
solucionar los problemas fiscales del gobierno. En este sentido se expresa, por ejemplo, la
exposicion de motivos de la Ley 75 de 1986: Fue asi como las medidas de ajuste se
concentraron en el incremento o creacion de tributos, antes que en una efectiva
racionalizacion del gasto publico y en un verdadero impulso al sector productivo [...] el
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sistema tributario ha sido objeto de sucesivas reformas y contrarreformas, acometidas al
vaivén de las cada vez mas crecientes dificultades fiscales.
Recomendaciones
Los investigadores interesados en continuar nuestra investigacion, podrian enfocarse
en el estudio de las reformas fiscales como herramientas de politicas publicas en otros paises
de América Latina y el Caribe, y como las mismas impactan en las grandes, medianas y
pequeiias empresas. Se puede sugerir, que hay un abundante campo todavia por explorarse
en lo que se refiere al estudio de las reformas tributarias y el impacto que estas tienen en las
economias de las empresas. El amplio espectro en este sentido permite también abordar
campos que permitan determinar tasas efectivas de tributacion y su respectivo analisis
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